【中國環(huán)保在線 名家論談】《排污許可管理條例(草案征求意見稿)》公開征集意見了，強調(diào)以“改善環(huán)境質(zhì)量為核心”，“環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)通過提高污染物排放標準實施更嚴格的污染物總量控制”，對“不符合區(qū)域三線一單生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求的”不予核發(fā)排污許可證，以及“從嚴核定排污單位的許可排放量”等，涉及與排放標準、環(huán)評制度、納污能力等生態(tài)環(huán)境部其他職能的有效協(xié)調(diào)。影響推行環(huán)境質(zhì)量為核心的管理理念，特提出如下四個方面的意見：
 

　　一、關(guān)于環(huán)境質(zhì)量不達標區(qū)域怎樣發(fā)證？
 

　　排污許可證的重頭戲理應(yīng)針對環(huán)境質(zhì)量不達標區(qū)域怎樣體現(xiàn)從嚴控制和差異性區(qū)別，實現(xiàn)精細化管理。在條例中有兩處顯示觀點，其一是第二十四條，“地方人民政府根據(jù)環(huán)境質(zhì)量改善要求、依法制定的環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃、重污染天氣應(yīng)對措施，要求排污單位執(zhí)行更加嚴格的重點污染物排放總量控制指標的，應(yīng)當在排污許可證副本中規(guī)定”，其二是第五條，“環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)通過提高污染物排放標準實施更為嚴格的污染物總量控制，依證強化事中、事后監(jiān)管，推動改善環(huán)境質(zhì)量”。
 

　　第二十四條規(guī)定僅在副本中反映是落實達標規(guī)劃和緊急措施，不反映許可證主線。
 

　　第五條則把不達標地區(qū)提高污染物排放標準明確作為排污許可證依證強化事中、事后監(jiān)管的主線內(nèi)容。
 

　　應(yīng)該說提高地方污染物排放標準確實是可行措施，但排放標準和許可證的關(guān)系何者為先，是必須明確交代的?，F(xiàn)在的規(guī)定是許可證按排放標準核定排放總量，并發(fā)放許可證，即以標準發(fā)證。許可證對環(huán)境質(zhì)量的能動作用和發(fā)證壓力確實減少很多。但世界各國都是在執(zhí)行排放標準后，仍不能實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標時，則依靠排污許可證實行差異性管理，即一廠一個標準，更有效的實現(xiàn)污染源管控。不知條例做此大膽革新，對地方排放標準的作用能否支持“排污許可證堅持以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”做過論證嗎？
 

　　二、關(guān)于三線一單的質(zhì)量底線不突破怎樣保障？
 

　　條例第十七條不予核發(fā)條件中，“對存在下列情形之一的，有核發(fā)權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門，不予核發(fā)排污許可證：(一)、位于法律法規(guī)規(guī)定禁止建設(shè)區(qū)域內(nèi)的，或者不符合區(qū)域三線一單生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控環(huán)境要求的”明確提出了三線一單管控要求，非常好。僅以三線要求中環(huán)境質(zhì)量底線不得突破提出質(zhì)疑，底線不突破是國外環(huán)境質(zhì)量反降級政策的發(fā)展，意味著任何新、改、擴建設(shè)活動都不能影響環(huán)境質(zhì)量，這是生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只能日漸好轉(zhuǎn)，不能反復降低的保障。條例在核定排污濃度和總量的規(guī)定中，沒有污染源與環(huán)境質(zhì)量掛鉤的任何措施和規(guī)定，不知這個底線不突破怎樣保障。
 

　　這一條實際上是涉及怎樣應(yīng)用環(huán)境影響評價制度的成果，包括戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評，排污許可證發(fā)放為落實污染預(yù)防制度，理應(yīng)從流域、區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃開始，早期介入，對排污許可證的戰(zhàn)略性作用以及項目級的控制措施早有頂層思維，這樣才能真正懂得三線一單的精髓，而不是空談。這一點近環(huán)評司領(lǐng)導公開介紹地表水導則時，有更為精彩的說法：“按照‘環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變壞’的環(huán)境管理要求，修訂導則貫通了污染源-排放口-入河排污口-環(huán)境水體-控制斷面全過程，建立了污染排放與水環(huán)境質(zhì)量響應(yīng)的技術(shù)鏈條，確立了環(huán)境質(zhì)量在水環(huán)境影響評價中的核心地位”，這段話說明生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價與排放管理司應(yīng)該內(nèi)部加強溝通，強化排污許可證的能動作用，推進環(huán)境質(zhì)量倒逼機制，使環(huán)境影響評價制度為排污許可證保駕護航。
 

　　三、關(guān)于采用國家污染防治技術(shù)指南規(guī)定的可行技術(shù)誰保證達標？
 

　　第四十三條“國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門組織編制污染防治可行技術(shù)指南。對于不采用國家污染防治可行技術(shù)指南所規(guī)定可行技術(shù)的，應(yīng)當根據(jù)執(zhí)行報告、臺賬記錄、自行監(jiān)測數(shù)據(jù)和監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)綜合判定是否能夠穩(wěn)定達到排污許可證要求，并對不能穩(wěn)定達標的增加檢查頻次”，這一條同時說了技術(shù)和數(shù)據(jù)兩件事。技術(shù)未說明本身的法律地位，和誰賦予強制執(zhí)行的權(quán)利？數(shù)據(jù)則把監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)的法律地位與自行監(jiān)測數(shù)據(jù)和臺賬記錄等混為一談，強調(diào)綜合判定還要對不穩(wěn)定達標的增加檢查頻次。這些內(nèi)容上的混亂使第四十三條的法律地位大為降低，本來國家和地方污染物排放標準必須要有達標技術(shù)，是多年未實現(xiàn)的目標，也是近些年排放標準中特別限值所代表的一種缺乏技術(shù)經(jīng)濟優(yōu)化的傾向。條例想改變這些，首先需要和法規(guī)標準司共同確定中國的佳實用處理技術(shù)、佳可行處理技術(shù)是通過排污許可證還是通過排放標準來確定法律地位？
 

　　由于條例中早已把不達標區(qū)域提高排污總量控制的任務(wù)交給了地方污染物排放標準，所以這一任務(wù)只能由國家和地方污染物排放標準來承擔，排污許可證強調(diào)用什么技術(shù)來保證證后監(jiān)督合格實際上是一種越權(quán)。正確的做法是，增加排污許可證核定總量濃度是否能保證區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達標，若不能保證，則應(yīng)提出更高的減排要求，而不必討論企業(yè)該用什么技術(shù)，這是制定排放標準應(yīng)進行的技術(shù)經(jīng)濟論證。
 

　　四、沒有流域區(qū)域納污能力流域區(qū)域發(fā)證超納污能力誰來控制？
 

　　條例共八十七條，對“生態(tài)環(huán)境主管部門堅持以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，對排污單位實行綜合許可管理和多污染物協(xié)同控制”，“未取得排污許可證的，不得排放污染物”的具體規(guī)定均較詳盡，但是以改善環(huán)境質(zhì)量為核心如何落實，沒有交代。這里有一個關(guān)鍵內(nèi)容是納污能力和排污許可證的關(guān)系，不能缺失。
 

　　中共中央辦公廳和囯務(wù)院辦公廳頒布的生態(tài)環(huán)境部三定方案中，明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境部“負責監(jiān)督管理國家減排目標的落實。組織制定陸地和海洋各類污染物排放總量控制、排污許可證制度並監(jiān)督實施，確定大氣、水、海洋等納污能力，提出實施總量控制的污染物名稱和控制指標，監(jiān)督檢查各地污染物減排任務(wù)完成情況，實施生態(tài)環(huán)境保護目標責任制”。這一新職責次明確要確定大氣、水、海洋等納污能力，并把量化納污能力作為國家減排目標的依據(jù)，把各地落實減排任務(wù)作為實施生態(tài)環(huán)境保護目標責任制的基礎(chǔ)，為生態(tài)環(huán)境部提升執(zhí)法監(jiān)督水平夯實環(huán)境管理基礎(chǔ)并進一步推進綠色發(fā)展指明了路徑。
 

　　每個具體的流域和區(qū)域控制單元都有針對性的控制污染物名稱和控制指標，這是在確定大氣、水納污能力過程中通過調(diào)查和分析確定的。為了確保社會經(jīng)濟發(fā)展不超過納污能力，發(fā)放排污許可證擔負著實施生態(tài)環(huán)境保護目標責任制的重任。而不僅僅是將“排污許可制建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度”。因為固定污染源環(huán)境管理可以有排放標準、環(huán)境稅、清潔生產(chǎn)、節(jié)能減碳等多項措施，但是這些措施都缺乏一個關(guān)鍵點，那就是與環(huán)境質(zhì)量未直接掛鉤，不能承擔生態(tài)環(huán)境保護目標責任制和生態(tài)環(huán)境資源預(yù)警調(diào)控、干部終身問責等一系列生態(tài)環(huán)境考核任務(wù)。這就需要排污許可證站在水、氣納污能力的肩膀上攀登生態(tài)環(huán)境管理的新高峰，使排污許可證盡快與環(huán)境質(zhì)量和納污能力掛鉤。不要重復“只要減少排污量，就對環(huán)境質(zhì)量有利”這種粗放式的管理思維?，F(xiàn)在需要精細化管理，需要計環(huán)境成本。
 

　　當前緊迫的是對流域區(qū)域控制單元納污能力進行緊急核定，對超出納污能力的發(fā)證總量立即進行調(diào)控，防止許可證一旦發(fā)出，與2020污染防治攻堅戰(zhàn)流域和區(qū)域力求實現(xiàn)的削減總量相矛盾，法律許可總量大于發(fā)證允許總量，那時再撤回，遇到的是第五十八條“排污單位依法取得的排污許可證受法律保護，生態(tài)環(huán)境主管部門或者其上級行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的排污許可證。”
 

　　當初陳吉寧部長提出環(huán)境質(zhì)量為核心精細化管理，現(xiàn)在李干杰部長提出三線一單、污染預(yù)防，都是在環(huán)境質(zhì)量倒逼機制上下功夫，現(xiàn)在的條例把許可證限制在污染源范圍內(nèi)，讓地方環(huán)保局脫離地方環(huán)境質(zhì)量要求去審批，無論從短期看還是從長期看，都不是上策。即使寄希望于進一步完善，也會事倍功半。