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近日，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳發(fā)布關(guān)于征求《生活垃圾焚燒大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(二次征求意見稿)》意見的通知。與各地方標(biāo)準(zhǔn)相比，該標(biāo)準(zhǔn)征求意見稿中的氮氧化物、汞及其化合物的排放濃度限值更為嚴(yán)格，顆粒物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳、二噁英類等排放濃度限值與國內(nèi)已發(fā)布的最嚴(yán)格的地標(biāo)一致。整體上來看，江蘇省生活垃圾焚燒大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的有組織排放控制的嚴(yán)格程度處于最嚴(yán)水平。由此引發(fā)關(guān)注。
“沒有最高，只有更高”，似乎已經(jīng)成為地方制定環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的定律。而在“二十大”報(bào)告中則明確指出，公共服務(wù)要“盡力而為、量力而行”。這也給環(huán)境治理指明了方向，在我國無害化的大部分工作已經(jīng)完成的背景下，只為末端治理提供服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)部分，以及一味追求末端治理業(yè)績的環(huán)境治理思路，實(shí)際上都是難以為繼的。
01 排放標(biāo)準(zhǔn)的趨嚴(yán)，推動了垃圾焚燒行業(yè)的快速發(fā)展
環(huán)境產(chǎn)業(yè)有兩個領(lǐng)域是最早發(fā)育成熟并引領(lǐng)整個行業(yè)發(fā)展的，一個是市政污水行業(yè)，另外一個就是垃圾焚燒行業(yè)。伴隨著我國大中小城市以及城鎮(zhèn)化建設(shè)的高速發(fā)展，城市垃圾逐漸增加，每年產(chǎn)生數(shù)億噸垃圾，“垃圾圍城”成為很多地方必須面對的問題。垃圾焚燒因?yàn)檎嫉匦 ⑿矢叩葍?yōu)點(diǎn)，逐漸成為很多城市的主要選擇。
但隨著我國垃圾焚燒投運(yùn)設(shè)施的不斷增多，很多早期設(shè)施由于“年代久遠(yuǎn)”已經(jīng)設(shè)備老舊，加上管理和運(yùn)營也并不完善，產(chǎn)生的臭氣及對周邊環(huán)境的污染頻頻遭到居民投訴，被生態(tài)環(huán)境部列為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)監(jiān)管對象。
為了推動垃圾焚燒廠清潔燃燒，與周邊群眾和諧相處，變“鄰避”為“鄰利”。我國進(jìn)一步收緊污染排放控制標(biāo)準(zhǔn)。2014年，國家標(biāo)準(zhǔn)《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18485-2014)發(fā)布 ，被譽(yù)為“史上最嚴(yán)”新國標(biāo)。同年7月1日起新建生活垃圾焚燒爐正式實(shí)施該標(biāo)準(zhǔn)，2016年1月1日起原有生活垃圾焚燒爐執(zhí)行本標(biāo)準(zhǔn)。
對比舊國標(biāo)GB18485-2001版，2014版標(biāo)準(zhǔn)全面收緊了煙氣中各項(xiàng)污染物的排放限值，對公眾關(guān)心的二噁英類污染物的限值由之前1.0ng/m³調(diào)整至0.1ng/m³，下降了10倍，自此，我國垃圾焚燒發(fā)電全面進(jìn)入高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)要求的“強(qiáng)監(jiān)管”時(shí)代。
新標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以來，我國垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)污染物排放達(dá)標(biāo)率穩(wěn)步提升，垃圾焚燒廠采用的工藝以及排放標(biāo)準(zhǔn)逐步跟國際接軌，部分工藝、設(shè)備、標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國際先進(jìn)水平。
2020年1月1日，《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB 18485-2014)修改單開始執(zhí)行，對 GB 18485-2014 的前言、規(guī)范性引用文件、廢氣采樣、監(jiān)測頻次及測定方法等內(nèi)容進(jìn)行了修改，而未涉及排放限值。
之后，為適應(yīng)大氣污染防治的需求，部分省市開始出臺更為嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)。
如今年6月，陜西省生態(tài)環(huán)境廳就制定《關(guān)中地區(qū)生活垃圾焚燒大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)向社會公示。文件顯示，陜西省亟需開展關(guān)中地區(qū)生活垃圾焚燒大氣污染物排放地方標(biāo)準(zhǔn)制定工作，制定嚴(yán)于國標(biāo)的地方標(biāo)準(zhǔn)，推動垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)提標(biāo)改造，倒逼行業(yè)提升污染治理技術(shù)和運(yùn)行管理水平。
除上述江蘇、陜西兩地之外，截至 2021 年年底，針對生活垃圾焚燒大氣污染物排放，國內(nèi)已有上海、深圳、海南、福建、河北、天津、山東等省市征求、制定并發(fā)布地方標(biāo)準(zhǔn)。目前國內(nèi)各地已經(jīng)發(fā)布的垃圾焚燒標(biāo)準(zhǔn)均為強(qiáng)制性地方標(biāo)準(zhǔn)。
此外，還有一些省市在相關(guān)政策中對垃圾焚燒發(fā)電廠的排放標(biāo)準(zhǔn)做了相應(yīng)的規(guī)定，例如《東莞市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃(2018-2025)》要求生活垃圾焚燒發(fā)電機(jī)組煙氣氮氧化物排放濃度控制在100mg/m³以下，《武漢市2018年擁抱藍(lán)天行動方案》提出垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)實(shí)施煙氣脫硝提標(biāo)改造后排放氮氧化物濃度不高于100mg/m³，廈門在《廈門市大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)》(DB35/323-2018)規(guī)定垃圾焚燒鍋爐氮氧化物排放標(biāo)準(zhǔn)50mg/m³，遠(yuǎn)低于歐盟指令標(biāo)準(zhǔn)的200mg/m³。整體來看，各地方標(biāo)準(zhǔn)的排放限值普遍嚴(yán)于現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)GB 18485-2014，部分污染物排放指標(biāo)比歐盟還要低，污染物指標(biāo)也有不同程度的擴(kuò)充。
國內(nèi)生活垃圾焚燒污染排放標(biāo)準(zhǔn)制定情況
在各地像軍備競賽一樣，忙不迭提高排放標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，垃圾焚燒企業(yè)也在強(qiáng)監(jiān)管中，不斷加強(qiáng)技術(shù)改造，及時(shí)淘汰老舊設(shè)備，為本地區(qū)良好生態(tài)環(huán)境的達(dá)成與垃圾焚燒行業(yè)整體技術(shù)進(jìn)步貢獻(xiàn)著力量。
02 高標(biāo)準(zhǔn)背后需要承受之重
隨著垃圾焚燒污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的趨嚴(yán)，垃圾處理裝備的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)也會更加嚴(yán)格，對于垃圾焚燒企業(yè)來講，處理成本也相應(yīng)的會繼續(xù)提高。部分早期建設(shè)的垃圾焚燒廠還將面臨達(dá)標(biāo)困難、排污費(fèi)用高，以及實(shí)際提標(biāo)過程中的技術(shù)改造難題等。
如2019年，安徽安慶皖能中科環(huán)保電力有限公司被訴大氣污染一案引發(fā)行業(yè)關(guān)注。據(jù)報(bào)道，安慶皖能公司建廠時(shí)，技術(shù)條件是參照《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB18485-2001)。而2016年新標(biāo)準(zhǔn)GB18485-2014施行后，對于垃圾焚燒廠的排放標(biāo)準(zhǔn)變得更為嚴(yán)格，從而會導(dǎo)致一批沿用老舊設(shè)備的垃圾焚燒廠出現(xiàn)持續(xù)性的超標(biāo)排放。
安慶皖能公司認(rèn)為，盡管新的標(biāo)準(zhǔn)曾給垃圾焚燒廠19個月的緩沖期，即提供其足夠的期限進(jìn)行技術(shù)改造。但是現(xiàn)實(shí)情況是，隨著中國生活垃圾數(shù)量高速增長，垃圾焚燒廠承載著特定范圍內(nèi)的生活垃圾處理責(zé)任，如果停爐進(jìn)行技術(shù)改造，除了付出較大的經(jīng)濟(jì)成本外，很可能面臨著該地區(qū)的生活垃圾無法消納的問題。
雖然涉事環(huán)保企業(yè)的說法，并不能成為其超標(biāo)排放的理由，但也側(cè)面反映了標(biāo)準(zhǔn)提高后，大部分企業(yè)所要面臨的現(xiàn)實(shí)問題。
從成本投入角度看，以江蘇為例。據(jù)江蘇生態(tài)環(huán)境廳在《生活垃圾焚燒大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(二次征求意見稿)》編制說明中的測算顯示，僅針對氮氧化物提標(biāo)，在原有SNCR工藝基礎(chǔ)上增加SCR脫硝工藝，需增加的處理設(shè)施投資成本約800-1200萬元/條生產(chǎn)線，以及運(yùn)行成本17.8-21.6元/噸垃圾。增加PNCR脫硝工藝，需增加的處理設(shè)施投資成本約250-300萬元/條生產(chǎn)線，以及運(yùn)行成本6.8-9.0元/噸垃圾。
不僅需要企業(yè)進(jìn)行設(shè)備改造的一次性投資，遠(yuǎn)期的運(yùn)營成本也會提高。由此可見，對于企業(yè)來講因環(huán)保要求“提標(biāo)”改造的資金壓力可能被無限放大。
而從近幾年的市場運(yùn)營情況來看，垃圾焚燒行業(yè)的經(jīng)營情況并不樂觀，其中比較突出表現(xiàn)是，各類費(fèi)用被拖欠的情況逐漸凸顯。被欠款的部分不僅有國補(bǔ)，還有省補(bǔ)以及垃圾處理費(fèi)。根據(jù)蕪湖生態(tài)協(xié)會2022年8月匿名調(diào)查結(jié)果，浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5省11座垃圾焚燒廠被拖欠的國家電價(jià)補(bǔ)貼約3.41億元，被拖欠省級電價(jià)補(bǔ)貼7501萬元、垃圾處理費(fèi)6177萬元。
另一方面，近年來，國家發(fā)改委、財(cái)政部等先后從補(bǔ)貼時(shí)長、國家財(cái)政支出比率等方面“收緊”對垃圾焚燒發(fā)電的政策福利。而國補(bǔ)取消后這部分費(fèi)用的支出需要由地方政府承擔(dān)，這對經(jīng)濟(jì)形勢下行又承受著后疫情沖擊的各級地方政府來說，無疑是“雪上加霜”。
對比各省市目前已發(fā)布的地方垃圾焚燒污染物排放標(biāo)準(zhǔn)來看，普遍指標(biāo)要求均要嚴(yán)于國標(biāo)。以海南為例，海南省《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)(DB46/484-2019)》提出的部分污染物限值分別是(日均值)：顆粒物8mg/m³、二氧化硫20mg/m³、氮氧化物120mg/m³，氯化氫8mg/m³、二噁英0.05ngTEQ/m³。這些限值比國家現(xiàn)行的GB18485-2014標(biāo)準(zhǔn)提高了50%-84%，、比歐盟2010標(biāo)準(zhǔn)提高了20%-60%，尤其是二氧化硫和氯化氫限值，比國標(biāo)分別提高75%和84%。
有相關(guān)人士在接受媒體采訪時(shí)曾指出，“這種大幅度的提高率并不是一個‘適度提高’的做法。在海南省目前經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于內(nèi)地發(fā)達(dá)省市的情況下，讓地方政府有限的財(cái)政收入去投在一個大氣污染物‘排放貢獻(xiàn)’占比微弱的垃圾發(fā)電領(lǐng)域，嚴(yán)重違背了循序漸進(jìn)的發(fā)展要求。”
廣州市城市管理和綜合執(zhí)法局二級調(diào)研員熊孟清在接受中國固廢網(wǎng)采訪時(shí)表示，標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定首先就是要堅(jiān)持適用即可原則，不必過度保護(hù)。應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)靥?、地、人共生狀況，提出滿足實(shí)際生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，它可能高于國標(biāo)或歐洲標(biāo)準(zhǔn)，也可能會較低；其次，要堅(jiān)持全域生態(tài)環(huán)境保護(hù)原則，執(zhí)行區(qū)域和國家層面的強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)，即使高于實(shí)際需求也應(yīng)執(zhí)行；第三就是應(yīng)避免污染物排放標(biāo)準(zhǔn)成為技術(shù)和招投標(biāo)門檻，成為國內(nèi)統(tǒng)一市場建設(shè)的阻礙。
而要執(zhí)行嚴(yán)格的垃圾焚燒污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，有相關(guān)專家也強(qiáng)調(diào)，必須與技術(shù)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)投入相配套，否則行業(yè)發(fā)展問題將更加突出。
在我國提出“雙碳”目標(biāo)的背景下，經(jīng)濟(jì)、環(huán)保以及低碳已經(jīng)成為了新價(jià)值體系的三大標(biāo)尺。E20研究院院長傅濤表示，以前我們衡量價(jià)值的標(biāo)尺是經(jīng)濟(jì)因素，之后是環(huán)保，習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”將經(jīng)濟(jì)和環(huán)保進(jìn)行了完美統(tǒng)一，而低碳的提出，讓我們有了第三把標(biāo)尺。以前我們做的節(jié)能和中水回用是出于經(jīng)濟(jì)的考量，而非以低碳為目標(biāo)，“雙碳戰(zhàn)略”會影響到我們的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)路線、發(fā)展模式。
垃圾處理行業(yè)同樣如此，污染物被匯集到垃圾處理廠，我們用能源把垃圾處理干凈，要盡量減小能源的消耗，盡量把垃圾中的資源和能源重新導(dǎo)入到低碳的循環(huán)中去，垃圾就成為了經(jīng)濟(jì)核算的資源。
未來在低碳和環(huán)保之間會存在博弈，而低碳的維度會越來越高。如果只片面追求標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，必然也帶來能源消耗的增加，只環(huán)保不低碳的環(huán)保，也必然不是未來的真環(huán)保。
對于垃圾焚燒領(lǐng)域而言，簡單利用垃圾焚燒污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的不斷提升來實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)際上是“杯水車薪”，如果不能很好平衡低碳、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)三者的關(guān)系，就可能過分強(qiáng)調(diào)某一個環(huán)節(jié)從而走向極端，高投入最后很可能會導(dǎo)致“唯標(biāo)準(zhǔn)論”，從而事倍功半。
03 量力而行，方可遠(yuǎn)足
根據(jù)住建部《2021城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的數(shù)據(jù)來看，我國城市污水處理規(guī)模達(dá)到約2.07億噸/日，城市生活垃圾焚燒量達(dá)到約71.95萬噸/日，這兩項(xiàng)數(shù)字都位居世界前列?？傮w來看，我國環(huán)保行業(yè)經(jīng)過20多年的黃金發(fā)展期，行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)高峰期已經(jīng)過去，需要尋求能夠高質(zhì)量發(fā)展的路徑。
“但高質(zhì)量的著力點(diǎn)不是無害化本身，無害化只是環(huán)境產(chǎn)業(yè)的起勢，無害化不能盲目地提高排放標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)提高一點(diǎn)，就意味著公共服務(wù)巨大的財(cái)政投入，是不能承受之重。”
傅濤認(rèn)為，當(dāng)前無害化的大部分工作已經(jīng)完成，我國現(xiàn)行的污水排放標(biāo)準(zhǔn)、垃圾焚燒煙氣排放標(biāo)準(zhǔn)等很多指標(biāo)要求與國際比較已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)格。環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)不宜也不會再大尺度提高，如去年生態(tài)環(huán)境部、住建部、國家發(fā)改委、水利部等4部委印發(fā)的《深入打好城市黑臭水體治理攻堅(jiān)戰(zhàn)實(shí)施方案》，明確表示：不應(yīng)盲目提高污水處理廠出水標(biāo)準(zhǔn)、新擴(kuò)建污水處理廠。間接印證了這一趨勢。
“二十大”明確提出公共服務(wù)要“盡力而為、量力而行”。傅濤指出，二十大之后，公共服務(wù)領(lǐng)域投資拉動的動力會變小，一個原因是地方政府支付能力變?nèi)酰驗(yàn)榛ㄥX的地方太多了，而且環(huán)境產(chǎn)業(yè)已經(jīng)觸碰到了公共服務(wù)的天花板，保障公共服務(wù)是政府初心，“盡力而為，量力而行”已經(jīng)透露很清晰的信息，以高質(zhì)量、高品質(zhì)為追求，只為末端治理提供服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)部分以及環(huán)境治理思路將難以為繼。以強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)刺激釋放城市環(huán)境末端治理市場空間的日子也將一去不復(fù)還。
當(dāng)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)的量在不斷增長的時(shí)候，環(huán)境產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)為積極公共服務(wù)，看上去蒸蒸日上、估值很高，是因?yàn)樗粩嗟脑趬汛蠛桶l(fā)展。當(dāng)“量力而行”的天花板壓下來以后，當(dāng)達(dá)到小康以后，以無害化為核心的環(huán)境產(chǎn)業(yè)面臨體量和利潤都會下降的困局：一是收益率下降，因?yàn)檎畬卜?wù)的收益率是有約束的，不可能再出現(xiàn)高額收益；二是增長率下降，不是說不增長了，而是增長率不可能那么高了；三是應(yīng)收賬款的增加。無論體量和利潤，都會下降，這是提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)所面臨的必然困局。
在當(dāng)前的背景之下，對于環(huán)境產(chǎn)業(yè)而言，要么在末端治理的成本中心里逐漸消亡，要么在“綠水青山就是金山銀山”的價(jià)值挖掘中涅槃升級。過去的環(huán)境產(chǎn)業(yè)以末端治理為主業(yè)，以無害化為產(chǎn)業(yè)核心能力，鮮有探究無害化之后的資源化、商品化之路。在產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸，從而創(chuàng)造新的價(jià)值，只有創(chuàng)造價(jià)值而不是花費(fèi)成本，這個產(chǎn)業(yè)才有立足基礎(chǔ)。
原標(biāo)題：垃圾焚燒又迎最嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)？行業(yè)需“盡力而為”更需“量力而行”
