【中國環(huán)保在線 行業(yè)動(dòng)態(tài)】作為一種通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用有效控制環(huán)境污染的新型環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，排污權(quán)交易制度是我國進(jìn)行環(huán)境政策創(chuàng)新的必然選擇，也是建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有效路徑。因此，探索完善我國排污權(quán)交易制度的路徑，切實(shí)解決排污權(quán)交易存在的突出問題，在全面深化改革的今天具有重要意義。
　　　　國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，提出2015年底前試點(diǎn)地區(qū)全面完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)核定，2017年底基本建立排污權(quán)有償使用和交易制度，為全面推行排污權(quán)有償使用和交易制度奠定基礎(chǔ)。據(jù)悉，2007年啟動(dòng)的這項(xiàng)試點(diǎn)工作已經(jīng)在天津、河北、內(nèi)蒙古等11個(gè)省市區(qū)開展。
　　
　　專家表示，該意見的出臺(tái)將奠定環(huán)境資源有價(jià)的理論基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在污染物總量減排中的作用，有利于減小政府和企業(yè)節(jié)能減排壓力，提高環(huán)境資源的配置效率，降低社會(huì)平均治理成本，有效改善環(huán)境。
　　
　　市場(chǎng)行為推動(dòng)環(huán)保治理
　　
　　排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許的排放污染物種類和數(shù)量。排污權(quán)交易是指在污染物排放總量控制前提下，利用市場(chǎng)機(jī)制，建立合法的污染物排放機(jī)制，并允許該權(quán)利像商品一樣被買入賣出，通過買和賣，轉(zhuǎn)變環(huán)境資源無償使用的觀點(diǎn)，樹立環(huán)境資源的價(jià)值觀念。
　　
　　當(dāng)前，推動(dòng)污染減排主要依靠行政手段，社會(huì)減排成本較高，減排成果難以持續(xù)鞏固。同時(shí)，企業(yè)每年只需繳納并不高的排污費(fèi)就可排污，導(dǎo)致出現(xiàn)眾多污染大戶污染成本低，環(huán)保投入不足等現(xiàn)象。
　　
　　而排污權(quán)交易制度旨在使企業(yè)為自身利益調(diào)動(dòng)治污的積極性，治污從政府的強(qiáng)制行為變?yōu)槠髽I(yè)自覺的市場(chǎng)行為。環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南說，對(duì)一些特定的行業(yè)企業(yè)而言，獲取排污權(quán)是其進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)的前提，甚至可以理解為生產(chǎn)要素的投入。一旦排污權(quán)核定并有償取得，排污單位就會(huì)十分珍惜這種環(huán)境資源，在市場(chǎng)的驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源的優(yōu)配置。
　　
　　環(huán)保部總量司副司長黃小贈(zèng)表示，排污權(quán)有償使用，涉及兩類企業(yè)。一是現(xiàn)有排污單位，意見明確，由各地根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求，以及企業(yè)承受能力等，逐步實(shí)行有償取得，而不是一刀切，這給予了各地一定的靈活性，便于更好地推進(jìn)試點(diǎn)工作。
　　
　　二是對(duì)新改擴(kuò)建項(xiàng)目，排污權(quán)原則上都要以有償方式取得，這體現(xiàn)了更嚴(yán)格的管理要求，有利于促進(jìn)新建項(xiàng)目珍惜環(huán)境資源，采取先進(jìn)工藝技術(shù)和污染防治措施，減少污染物排放。
　　
　　短期看，一些靠賺取環(huán)境成本生存的企業(yè)可能會(huì)面臨經(jīng)營的窘境；但從長遠(yuǎn)看，企業(yè)會(huì)因?yàn)榻?jīng)營壓力而主動(dòng)節(jié)能減排，進(jìn)而減輕社會(huì)節(jié)能壓力。
　　
　　以浙江征收標(biāo)準(zhǔn)為例，對(duì)全國電力行業(yè)每噸二氧化硫、氮氧化物年征收有償使用費(fèi)1000元，30萬千瓦以上機(jī)組每度電增加成本2厘錢，占發(fā)電成本的0.6%。若將成本通過價(jià)格疏導(dǎo)到消費(fèi)市場(chǎng)，將助推CPI（居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)）提高0.02個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)造紙行業(yè)每噸化學(xué)需氧量、氨氮年征收有償使用費(fèi)4000元，征收的排污權(quán)有償使用費(fèi)占行業(yè)總產(chǎn)值0.15%，助推CPI提高0.002個(gè)百分點(diǎn)。
　　
　　政府與市場(chǎng)的兩難
　　
　　然而，現(xiàn)實(shí)中的排污權(quán)交易卻備顯“骨感”。
　　
　　脖子上圍著紅布、象征交易紅紅火火的銅質(zhì)公牛，在蘇州環(huán)境能源交易中心（以下簡稱“交易中心”）的門廳里顯得格外耀眼。
　　
　　開業(yè)一年有半，業(yè)界所期待的這一美好圖景并未實(shí)現(xiàn)。截至目前，交易中心僅成功完成兩場(chǎng)買賣，更多時(shí)是冷清的場(chǎng)面。而就企業(yè)“惜售”心理和排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)不活躍的深層次原因，關(guān)鍵還在于政府與市場(chǎng)的錯(cuò)位。
　　
　　據(jù)悉，在江蘇省二級(jí)市場(chǎng)，排污權(quán)的交易價(jià)格并不是以市場(chǎng)為機(jī)制，而是政府定價(jià)占一半，市場(chǎng)定價(jià)占一半，即企業(yè)競(jìng)拍時(shí)政府會(huì)先定價(jià)，拍賣價(jià)格再在此基礎(chǔ)上進(jìn)行變動(dòng)。
　　
　　“市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制如果不能發(fā)揮傳導(dǎo)作用，反映供求關(guān)系，企業(yè)回報(bào)就很難達(dá)到預(yù)期。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍表示，一旦預(yù)期難估，企業(yè)就會(huì)觀望。
　　
　　“政府與市場(chǎng)的角色定位一直沒有很清楚。”江蘇省環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境管理與政策研究中心副主任張炳說，排污權(quán)交易市場(chǎng)是在政府主導(dǎo)下建立的，但到底哪些地方歸政府管，哪些地方是市場(chǎng)的范圍呢？這并沒有十分明確，各個(gè)試點(diǎn)也一直在探索。二級(jí)市場(chǎng)不活躍，是因?yàn)檫@個(gè)交易制度本身由環(huán)保部門設(shè)計(jì)，其設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)就是要促進(jìn)總量減排目標(biāo)的完成，所以政府在市場(chǎng)里的介入比較多。此外，現(xiàn)有節(jié)能減排政策與排污權(quán)交易制度在銜接上不是很好，比如國家總量減排的核算細(xì)則與排污權(quán)交易制度并不兼容。
　　
　　他進(jìn)一步解釋說，市場(chǎng)化的排污權(quán)交易，從理論上講，如果一家企業(yè)要交易，只要它的污染物實(shí)際排放量低于政府分配量就可以進(jìn)行。但是，在“十一五”期間總量減排的考核里，必須要新上減排工程，其減排量經(jīng)環(huán)保部門認(rèn)定后才能算減排量。
　　
　　其次，企業(yè)實(shí)際排放量的統(tǒng)計(jì)和核算存在不一致，企業(yè)的實(shí)際排放量一直沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的核算方法。他分析認(rèn)為，國家“十二五”總量減排里采用系數(shù)估算計(jì)算方式，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在地方實(shí)施時(shí)，可用來測(cè)算一個(gè)地區(qū)的總排放量。不過，在核算單個(gè)企業(yè)時(shí)，按照這種總量減排核算的排放量和實(shí)際排放量會(huì)有較大差距。測(cè)算出來的企業(yè)排放量有的比實(shí)際排放量多，有的又比實(shí)際排放量少，因此雖然總量上大概平衡，但交易后由企業(yè)實(shí)施，能否有多余的指標(biāo)可以進(jìn)行交易，企業(yè)很難認(rèn)定。
　　
　　以2014年江蘇省污染物測(cè)算為例，測(cè)算數(shù)據(jù)應(yīng)為“2013年污染物排放總量 2014年增量-2014年減排認(rèn)定量”。其中，減排認(rèn)定量是由國家考核組對(duì)每個(gè)減排項(xiàng)目的減排量進(jìn)行核算，江蘇省減排量即為每個(gè)減排項(xiàng)目之和，而增量則是根據(jù)宏觀數(shù)據(jù)包括GDP增速、城鎮(zhèn)人口增長、煤炭用量等測(cè)算。單個(gè)企業(yè)核算排放量同理。
　　
　　“再就是要滿足總量減排，企業(yè)可以交易的量在滿足總量減排的條件下，剩余的量才能交易，這樣可以實(shí)際交易的量就非常少了。”張炳表示，也就是說，政府要有效控制交易市場(chǎng)，如果完全市場(chǎng)化，政府就沒有控制力，“這些問題都需要解決，而這并不僅僅是江蘇的問題。”
　　
　　如何完善排污權(quán)交易
　　
　　就尚存的諸多困境而言，眾多專家建議：
　　
　　構(gòu)建排污權(quán)交易的技術(shù)支撐體系。完善污染源監(jiān)測(cè)監(jiān)督制度，由企業(yè)安裝排污在線檢測(cè)系統(tǒng)，建立信息公開制度；由地方環(huán)保部門負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)的檢測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督，建立排污數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)查詢系統(tǒng)，保證排污數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。建立排污權(quán)交易信息系統(tǒng)，實(shí)時(shí)查詢企業(yè)排污權(quán)的初始配額、交易規(guī)模和剩余指標(biāo)，保證企業(yè)排污權(quán)交易的真實(shí)性。
　　
　　完善政策制度，建立長效機(jī)制。通過國家立法界定排污權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性，明確任何超出排污規(guī)定的行為都是對(duì)排污權(quán)的侵害，要追究其責(zé)任并給予處罰。合理確定排污總量、科學(xué)分配排污指標(biāo)。環(huán)境主管部門在確定污染物排放總量時(shí)應(yīng)綜合考慮區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平等因素，不能脫離區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，在確定排污權(quán)發(fā)放總量時(shí)應(yīng)使發(fā)放總量適當(dāng)小于當(dāng)前實(shí)際排放總量。要合理確定總量控制的具體實(shí)施細(xì)節(jié)，包括總量控制的測(cè)算依據(jù)、控制目標(biāo)、檢測(cè)與監(jiān)督方法以及有關(guān)程序等。要打破行政區(qū)劃，科學(xué)進(jìn)行區(qū)域污染物總量分配，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。
　　
　　培育規(guī)范合理的排污權(quán)交易市場(chǎng)。規(guī)范交易規(guī)則，激勵(lì)企業(yè)廣泛參與。制定合理的交易規(guī)則和初始排污權(quán)分配的指導(dǎo)性辦法，規(guī)定排污權(quán)指標(biāo)的核定方法。制定財(cái)稅激勵(lì)政策，提高企業(yè)交易的積極性，加快交易市場(chǎng)的發(fā)展。征收排污權(quán)占有稅，促使企業(yè)出售初始排污權(quán)。緩征企業(yè)排污權(quán)交易收入所得稅，鼓勵(lì)企業(yè)參與排污權(quán)交易。建立區(qū)域性排污權(quán)交易市場(chǎng)開放平臺(tái)，擴(kuò)大交易范圍，鼓勵(lì)更多企業(yè)參與交易，為參與交易的企業(yè)提供更多交易信息與交易機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)配置。
　　
　　加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳引導(dǎo)。積極開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育活動(dòng)，提倡節(jié)能減排的生活方式和消費(fèi)模式，提高全社會(huì)對(duì)治污減排工作的認(rèn)識(shí)，使保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為企業(yè)和群眾的自覺行為，努力營造全社會(huì)關(guān)心、支持治污減排工作的良好氛圍。將公眾監(jiān)督機(jī)制引入排污權(quán)交易制度，可以通過電視、報(bào)紙以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、微博等媒體渠道公開交易主體的基本信息、交易價(jià)格、交易流程和交易進(jìn)程，廣泛接受公眾監(jiān)督，對(duì)于大宗購買方應(yīng)允許排污所在地的公眾參與聽證會(huì)，從而使公眾參與到排污權(quán)交易制度中來。